长三角创新共建省际产业合作园区的路径和对策
长三角创新共建省际产业合作园区
习近平总书记在扎实推进长三角一体化发展座谈会上强调，紧扣一体化和高质量抓好重点工作。中共中央国务院印发的《长三角区域一体化发展规划纲要》明确提出要推进共建省际产业合作园区（以下简称省际共建园区）建设。长三角地区经过近20年的园区共建政策引导和各类市场主体的自发探索，共建园区形成多种合作模式，正经历从高速度发展向高质量发展的跨越。促进共建省际园区高质量发展，正是推动长三角一体化的一个重要载体。本文采取系统化分析方法，回顾长三角共建园区发展历程，总结共建园区的经验和不足，以及对省际共建园区建设的启示，提出了省际共建园区要推动“四个转变”，实现“四个高质量”发展的路径和对策建议。
一、创新合作共建模式，推动实现“四个转变”
（一）从政府主导向市场导向转变
无论是江苏的南北挂钩共建园区、浙江的山海协作产业园，还是安徽的南北帮扶共建园区，均由省政府出台支持政策、省财政拨付支持、奖励资金，发达地区出人、出力、出钱、出园区建设方案和经验，加速了欠发达地区发展，同时也出现“一头热一头冷”的现象，大多共建园区没有达到预期理想效果，而以市场为导向的省际共建园区，如上海市北（南通）科技城、中新苏滁产业园等都取得了成功。必须把握省际共建园区是一个市场主体的属性，按市场经济规律办事。充分发挥投资主体在共建省际产业园的主导作用，主要依靠市场来配置土地、资金、资产、劳动力、技术、人才等资源。同时结合开发区去行政化改革，规范政府和开发区经济监管和为各类市场主体服务的职能，完善监管和服务体制机制，制定法律法规和政策，营造有竞争力的投资、创业、创新和产业发展的良好环境。
（二）从产业梯度转移向区域产业协同发展转变
产业梯度转移是经济全球化和区域经济一体化的必然结果。在长三角区域内，由于各地分处不同的发展阶段，上海、苏南、杭嘉湖等地区层级较高的开发区，有大量的劳动密集型、资源密集型、环境损耗型产业，通过开发区共建等形式大量转移到欠发达地区，既为发达地区腾出了容纳高端产业的空间，也有力促进了欠发达地区的经济发展，增加就业，为长三角一体化奠定了产业合作基础。随着经济的发展，人工成本上升，土地等资源紧缺和生态保护的标准和要求提高，各地开发区都提出了高质量发展的要求，原先一些传统产业的项目，在区域内转移动能减弱，更多仍向成本更低、资源更充余的中西部地区，甚至东南亚、非洲等地转移。在当今经济全球化严重受阻而区域经济一体化加速推进的新形势下，要推动长三角产业一体化的重构——由企业整体转移向产业链部分环节转移和优化转变，推动以产业链为连结，共建省际合作园区。产业链的头部企业所在开发区，主要集中企业总部、研发中心、运行管理和财务结算中心，在配套能力强的地区，建立生产基地，形成特色产业集群，推动省际共建园区发展，形成长三角开发区产业链、供应链、创新链和价值链的融通和合理分工。
（三）从帮扶式共建园区向共享式共建园区转变
多数帮扶式共建园区没有建立合理的园区成本分担、长期投资和收益、绩效共享机制，支持方没有获得感而将其作为一项政治任务，这种共建园区发展不可持续，由于行政管辖权的分设，帮扶式的共建形式，在省际共建园区中是走不通的。要建立共建省际园区的高效管理体系和利益、风险共担机制，包括双方协调机制，建立三省一市高层之间、合作双方、市县（市、区）政府之间的定期会商制度。合作双方真正按市场化原则企业化运作经营管理省际共建园区，共享项目信息，共建投资公司，共用双创人才，共享合作成果。坚持以按投资比例进行税收、经济利益和各项考核指标分配的机制，真正做到共建共享。
（四）从单纯进驻资金、项目向经营园区品牌转变
投资方的大量资金投入是启动共建园区建设的基础，而项目则是园区发展的生命。日前，长三角地区共建园区存在“重数量、轻质量”的情况，“飞出地”开发区本身实力不强，影响力不大，靠行政推动、和“飞入地”地方政府或开发区签订协议，为飞入地获得地方政府补贴和支持。这样的共建园区虽然数量众多，但真正健康、可持续发展的较少，这是共建省际园区应避免走的路。投资园区是长线投资，只有自身实力强、专业化程度高、品牌影响力大的开发区和企业才能做到。苏州工业园区、上海临港集团以及下属漕河泾经济技术开发区是典型代表。优秀的省际共建园区，不仅有“飞出地”的大量投资，更有其品牌优势为共建园区开展招商引资、招才引智助力。“飞出地”品牌园区或企业，一定要把共建园区作为其整体的组成部分、一个分部园区或子公司，派遣专业团队进行共建园区建设、运行和管理。对共建园区当地管理人员、招商人员进行传帮带，逐步突现管理人员、招商人才的本土化。突现“飞入地”“飞出地”全方位、多层次的紧密结合，实现省际共建园区健康、可持续发展。
二、强化政府协调、服务功能，推动省际共建园区高质量发展
在新形势、新格局下，推进省际共建园区建设要做到“四个高质量”。
（一）制定高质量的规划，形成有利于省际共建园区健康发展的科学布局
将共建省际园区纳入区域发展战略。一是建议三省一市将若干重点省际共建园区纳入三省一市“十四五”规划，这些园区不仅包括列入《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》的沪苏大丰产业联动集聚区、上海漕河泾新兴技术开发区海宁分区、中新苏滁现代产业合作区、中新嘉善现代产业合作园；并且增加南京顶山—滁州汊河跨界一体化发展示范区等跨省、市共建园区。在整体规划布局上，形成以上海青浦、江苏吴江、浙江嘉善生态绿色一体化发展示范区为引领，长三角省际共建园区和三省一市各跨界共建园区的“三位一体”同时推进的空间共建布局。三是在正在编制的国土空间规划中，充分预留重点共建省际园区发展空间。按照《自然资源部关于2020年土地利用计划管理的通知》（自然资发[2020]91号）规定的土地利用计划管理新方式，坚持土地要素跟着项目走，将重点省际共建园区整合为长三角区域一体化项目，集中向自然资源部申请单列用地指标，解决深化合作的土地要素瓶颈。
（二）建设高质量的全区域产业链，夯实省际共建园区的发展基础
长三角共建园区普遍存在“重企业轻产业”的现象。一些地方政府为增设行政区域而设立共建园区，一些企业投资策略以当地园区的政策支持及其税收、土地出让金减免力度来选择，使园区走向同质化，区域内开发区竞争大于合作，甚至出现恶性竞争现象。解决这一难题首先要确立“开发区的一体化本质是产业链、创新链的一体化”的理念。省际共建园区要充分利用“飞出地”“飞入地”以及整个长三角地区的优势产业、头部企业，从细分领域和行业中确定自己的主攻方向。一是以产业链为依托共建省际合作园区，飞出地品牌开发区、产业链的头部企业充分利用自身产业链的配套企业在低成本、有配套能力的“飞入地”共建省际合作园区，进而吸引更多的相关项目和服务商跟进，由合作双（多）方构建整体产业链和供应链。二是围绕品牌园区，大财团、大企业等市场主体共建省际合作园区。飞入地政府推出一批欠发达且有发展前景的中、小园区或区中园，招引像苏州工业园区、上海漕河泾等急于向外拓展的品牌园区，兼并整合这些小而散的开发区，共建省际合作园区。像招引产业项目一样招引如中新集团、胜科集团、红豆集团等国内外著名园区投资运行商共建省际合作园区。
在总结浙江开发区、南京市实施的“链长制”基础上，制定并实施开发区的“强链工程”。以省际共建园区和国际合作园区为一个重要载体，立足长三角，面向东亚，连结全球。围绕全区域内龙头型、基地型、总部型项目，进行整体产业链的建链、补链、延链、强链。围绕产业链构建创新链。围绕产业链的各环节，加快集聚创新资源，推动特色创新所需的各类服务平台建设，用特色产业引进相关人才，用人才引领相关产业，用特色平台引进相关人才，用人才打造特色平台和创新链，进而优化、提升产业链和价值链，使省际共建园区（包括国际合作园区）成为打造百亿级、千亿级乃至万亿级产业链的一个重要载体。
建议围绕区域内重大产业链设立各链条的产业发展合作公募基金，以原有政府设立专项园区补助资金带动，吸引金融机构、社会资本等各类资金参与，解决省际共建园区建设和产业链构建中的资金困难问题。
（三）构建高质量的现代治理结构，打造合作双（多）方利益共同体
通过对政府主导、国企主导、中外合资企业主导和民企主导的园区治理结构四种模式的优劣分析，在长三角共建园区的实践中，政府主导的共建园区治理结构在省际共建园区中是行不通的，但在共建省际园区治理中，双方政府强有力的协调机制和服务能力值得借鉴。民企主导型省际共建园区的治理结构，只有愿意长期投资，有实力、有品牌的大财团、大企业才能做到，但要坚持防止以投资运行园区为名，搞房地产开发。国企主导型的共建省际园区治理结构，其企业本身多是企业化运行的优质开发区，有丰富的园区建设和管理及招商引资的经验，以及产业转移实力。这种实现现代企业制度治理的省际共建园区已显示强大生命力，是本文力推的治理结构。中外合资企业主导的省际共建园区的治理结构，由境内外有建设、运行园区经验的中外合资企业投资、运行园区。既是省际共建园区，也是国际合作园区，更有利于构建高质量的国际化治理结构，扩大对外开放，形成“双循环”的支点，是长三角开发区一体化进程中省际共建园区的一个重点力推的治理结构。
从具体单个省际共建园区角度，应借鉴和推广上海临港集团、苏州工业园等先进治理结构，形成市场主导、政府与市场协调的园区合作机制。不断优化“小管委会+大开发集团”的建设和治理方式，合作双方按股权成立董事会，决定共建园区的重大事项，开发公司统筹负责园区建设、开发和招商引资，管委会负责社会事业管理，形成权责明确的治理体系。
要有效发挥非政府组织作用，依托长三角区域内高校、科研院所，长三角开发区协同发展联盟以及开发区协会、企业家协会、外资企业协会，发挥智库和促进作用。
（四）营造高质量的营商环境，形成省际共建园区的比较优势
改善营商环境说到底就是通过改革开放创造政策和制度的比较优势。省际共建园区要建设、发展、提升，必须有一个比周围地区更高质量的政策和制度要素供给，更高质量的市场化、国际化、法制化的营商环境来吸引跨省、市和国际投资者。按国际通常建设园区的标准，这种特殊制度安排，至少要赋予投资者几方面的特权。一是建设用地、厂房和公共设施等基础设施提供比周围地区更有保障、成本更低。二是通过设立海关特殊监管区等制度安排，海关管理更高效，降税免费条件更优惠。三是通过行政管理体制改革，公司设立、许可证和业务流程更简化。四是改革财税制度，包括所得税、增值税、社保资金达到发达国家、地区的标准，增加职工培训、资金和人才特殊奖励。这些构成优越的投资环境。
建议探索建立政策自动适应体系，形成比较政策和制度优势。对于跨界合作园区，合作一方所享受的优惠政策能够自动适用于跨行政区的省际共建园区。飞出地和飞入地政府制定的鼓励开发区高质量发展的建设用地指标、税收返还、金融支持、区域环评等优惠政策，省际共建园区同时适用。探索创新区域内各种生产经营资质、标准的互通性，扫除省际共建园区的行政壁垒。
建议由长三角合作办公室牵头，联合三省一市政府，对标国际高标准营商环境，参照自贸试验区的做法，制定共建省际园区的支持政策，推动省际共建园区健康、快速发展，发挥省际共建园区在长三角一体化中重要支撑点的作用。
